싱가포르에 여행을 간다면 꼭 가보고 싶은 곳으로 마리나베이샌즈와 센토사섬을 떠올리게 된다. 마리나베이샌즈 복합리조트에는 55층 호텔 3개동의 맨 위층을 연결해 배 모양을 연상하게 하는 스카이 파크가 있다. 지상 200m 높이에 있어 ‘세계에서 가장 무서운’ 옥외 수영장은 하늘에 떠 있는 느낌을 주며 방문객들이 싱가포르를 한 눈에 바라볼 수 있어 싱가포르의 대표적인 관광 상품이 됐다. 또한 센토사 섬에는 가족 단위의 레저 관광을 즐길 수 있도록 유니버설 스튜디오와 같은 테마파크를 비롯해 복합관광시설로 이루어진 리조트월드센토사가 위치하고 있다. 싱가포르는 깨끗하지만 잔잔한 도시라는 과거의 이미지에서 벗어나 즐거움과 활기가 가득한 도시로 탈바꿈했으며 비즈니스·레저 관광산업의 강자로 올라섰다는 평가를 받는다. 이러한 찬사는 마리나베이샌즈나 리조트월드센토사 복합리조트와 같은 대규모 관광인프라가 뒷받침됐기 때문에 가능했다. 싱가포르의 복합리조트 성공 모델은 미래를 내다보는 전략과 철저한 준비라는 과정으로 이뤄졌으며 우리나라가 관광산업 정책을 추진하는데 있어 벤치마킹할 수 있는 좋은 사례라고 할 수 있다.

싱가포르의 복합리조트 도입 과정
카지노 강력 금지 정책에서 새로운 성장 동력으로
우리 정부는 지난 1월 관광인프라 및 기업혁신투자 중심의 투자활성화 대책을 발표했다. 이번 대책은 외국인 관광객 유치를 통해 침체돼 있는 내수산업을 활성화시키며 서비스산업의 경쟁력을 강화시키고 대규모 관광인프라 투자를 유발하는데 초점을 맞췄다. 특히 정부는 관광인프라 확대를 위해 1조원 규모의 외국인 전용 카지노가 포함된 복합리조트 2곳을 신규로 허용했으며 콘셉트제안서(RFC:Request for Concepts), 사업제안서(RFP:Request for Proposals) 공모 등과 같은 싱가포르의 복합리조트 도입 절차를 준용하고 있다.
싱가포르 정부의 복합리조트 도입의 첫 걸음은 카지노의 합법화에서 시작됐다. 싱가포르는 전통적으로 카지노에 대해서는 2010년 강력한 금지 정책을 지속적으로 유지해 왔기 때문이다. 1970년대 싱가포르관광협회에서 카지노 설립을 제안했으나 리콴유 총리는 “내 눈에 흙이 들어가기 전까지는 안된다.”며 반대했으며 1985년 경기침체 국면을 맞아 센토사 섬에 카지노를 설립하려는 정부 관련 기구의 제안에 대해서도 당시 고척동 총리는 반대의사를 나타냈다. 2002년 싱가포르의 새로운 경제성장동력을 모색하기 위해 만들어진 경제심의위원회(Economic Review Committee) 위원장을 맡았던 현 리센룽 총리는 관광청 실무그룹의 “세계 최정상급 카지노(World class Casino)”설립 제안을 반대했다. 그러나 2000년대 이후 싱가포르 경제 침체에 따른 새로운 성장 동력을 모색할 필요성과 관광지로서의 매력도가 떨어지는 위기상황을 인식하기 시작했다. 상황에 대처하기 위해 싱가포르 정부는 카지노 시설을 포함한 복합리조트 도입을 적극적으로 모색하게 됐다.
싱가포르 정부는 복합리조트 도입을 위해 2004년 12월 콘셉트제안서(RFC) 공모를 통해 투자 관심업체들로부터 개발 방향, 투자 규모, 실행 가능성 등이 포함된 제안서를 받았다. 이는 경제적 효과를 평가하는 동시에 관광산업에 기여할 수 있도록 가이드라인을 만들기 위한 것이었다.
한편 싱가포르 체육청소년부는 심층 조사를 통해 카지노 합법화에 따른 시장 규모를 추정하고 도박 중독을 예방하기 위한 대책으로 사회적 안전장치(Social Safeguard)를 수립해 발표했다.
2005년 4월 리센룽 총리는 복합리조트 도입의 필요성, 사업제안서(RFC) 평가, 추진 계획 등을 설명하며 복합리조트 도입정책을 발표했으며 그해 11월 마리나베이 지역 사업제안서(RFP) 공모를 개시해 비즈니스 중심의 복합리조트 도입을 위한 가이드라인을 제시했다. 2006년 2월 카지노 감독법(Casino Control Act)을 제정해 카지노 운영 및 감독, 감독기구 설립과 권한 부여에 관한 사항을 규정했다. 같은해 4월에는 센토사 지역 사업 제안서 공모를 개시해 레저 중심의 복합리조트 도입을 위한 방향을 제시했다. 싱가포르 정부는 부총리를 위원장으로 하는 제안승인위원회(TAA:Tender Approving Authority)를 구성해 관광,건축,투자,컨소시엄 항목으로 나눠 평가 기준을 제시했다. 동 위원회의 최종 심사를 거쳐 마리나베이 지역은 미국의 라스베가스 샌즈사를 선정했으며 센토사 지역은 말레이시아의 겐팅그룹이 최종적으로 선정됐다.
한편 2008년 4월에는 싱가포르 내무부(Ministry of Home Affairs) 산하에 위원장 및 위원 12명으로 구성된 카지노감독위원회(CRA: Casino Regulatory Authority)를 출범했다. 이러한 제도 및 감독기구 정비를 바탕으로 2010년 1월에 리조트월드센토사(RWS)를, 2010년 6월에는 마리나베이샌즈(MBS) 개장이 이뤄졌다 .

복합리조트 도입 성과
정부와 시행사 윈윈, 경제성장 및 활력 제고
싱가포르 정부의 복합리조트 도입 성과로 먼저, 대규모 투자 유치를 위한 조건과 인센티브를 함께 제공함으로써 정부와 사업자 모두에게 혜택이 돌아갈 수 있는 결과를 만들어 냈다는 점이다. 정부가 제안했던 공모 조건에는 카지노 시설의 면적은 복합리조트 전체 연면적의 최대 5%를 넘지 못하도록 제한했으며 비즈니스·레저 관광산업의 진흥을 위해 컨벤션·전시시설, 엔터테인먼트, 쇼핑시설, 고급 레스토랑, 기타 문화·예술시설이 포함되도록 했다. 반면 인센티브로 30년 간의 운영권을 보장하면서 2016년까지 는 추가적인 허가를 하지 않는 약속과 다른 나라들에 비해 비교적 낮은 카지노 세율, 토지 임대료를 제시했으며 세계 최대의 글로벌 카지노 업체들이 참여하는 수준 높은 입찰이 이루어지는 요인이 됐다. 두 번째 성과는 싱가포르 정부가 마리나베이와 센토사 지역에 복합리조트 인프라를 건립함으로써 도시 재건과 함께 경제적 효과라는 두마리 토끼를 잡을 수 있었다는 것이다. 2010년 복합리조트 개장 후 미국과 유럽 등 선진국의 경제 위기와 전 세계적인 경기 침체 속에서도 싱가포르의 GDP 성장률은 14.5%를 기록했다. 또한 복합리조트 개장 이듬해 해외 관광객은 1160만 명으로 전년 대비 20% 상승했으며 관광수입은 151억 달러로 전년도의 100억 달러에 비해 50% 증가했다. 물론 2008년 금융위기의 영향으로 인한 2009년 급격한 경제 침체의 반등이라는 요인도 있었으나 이후 관광산업 발전 추세를 보면 복합리조트가 싱가포르 경제 성장의 계기가 됐다는 점은 부인할 수 없다. 특히 싱가포르는 마이스(MICE: 회의·포상관광·컨벤션·전시회) 산업에 있어 세계적인 경쟁력을 보유하고 있는데 이는 복합리리조트 시설이 뒷받침되고 있기 때문이다. 2011년 마리나베이샌즈에서 개최된 행사를 보면 총 1022건으로 3000~5만명 규모의 무역박람회가 42회, 250~5000명 규모의 마이스(MICE) 이벤트가 450회, 200~3000여 명 규모의 일반 행사가 530회 개최됐는데 이는 2010년과 비교해 각각 40%, 76%, 75% 증가한 수치다. 복합리조트 건립의 파급효과(spillover effect)로는 서민 경제나 주변 상권이 활성화돼 동반 성장을 가져오고 있다는 점이다. 대표적인 사례로 싱가포르 택시기사들의 수입은 복합리조트 전후와 비교해 25%이상 증가했으며 주변 상가의 공실률 또한 전년 대비 1/17 급감했다는 점이다.
셋째, 성과는 복합리조트 도입으로 인한 대규모 일자리 창출을 꼽을 수 있다. 복합리조트는 설비 등과 같은 시설로 대체할 수 없는 서비스산업전문 인력을 필요로 한다. 특히 청년층이 선호하는 이벤트 및 마이스(MICE) 기획·운영, 고급 레스토랑 등 식음료 분야, 시설 유지·관리 분야, 카지노시설 운영·감독, 테마파크 운영·관리, 판매, 보안, 호텔 경영 및 서비스, 공연·문화·체육시설 기획·운영 등에서 양질의 서비스 산업 일자리를 만들어 냈다. 2012년 싱가포르의 리센룽 총리는 복합리조트의 건설과 운영 과정에서 직접고용 2만 명, 간접고용 4만 명의 고용 창출 효과가 있었다고 밝힌 있다. 현재 싱가포르 마리나베이샌즈에 근무하는 임직원은 9000명이며 입점업체의 직원을 포함하면 약 1만 3000명에 이른다. 리조트월드센토사에서 일하고 있는 인력이 2만 2000명에 달하고 있으므로 두 곳의 복합리조트에서 근무하는 인력은 약 3만 5000명 수준이 된다. 2015년 우리나라의 대한상공회의소가 조사한 기업 180개사의 신규채용 계획을 종합하면 2만 3000명 수준이라는 점에서 복합리조트의 고용 효과를 가늠할 수 있다.

싱가포르 복합리조트의 성공요인 및 결론
사회적 논의와 합의 이끌어 내고 발상의 전환으로 성공
싱가포르 정부의 복합리조트 도입은 정부의 발표 이후 개장까지 약 5년의 시간이 소요됐다. 철저한 연구와 조사를 통해 경제적 효과를 극대화하면서도 사회적 부작용을 최소화하는 현실적인 방안을 마련했으며 이해관계자와의 소통을 통해 국민적 공감대를 확산시키는 노력도 지속해나갔다. 복합리조트 도입을 추진하는 과정에서 종교계 대표들과의 회동을 통해 의견을 수렴하고 정책 토론 및 피드백 프로그램인 REACH(Reaching Everyone for Active Citizenry) 웹사이트를 통해 소통의 장을 마련하기도 했다.
싱가포르 복합리조트 도입의 성공 요인은 무엇보다도 대규모 투자 유도를 위한 규제 개선을 과감하게 추진해간 싱가포르 정부의 강력한 정책 의지가 무엇보다도 중요한 성공 요인이라고 할 수 있다. 싱가포르 정부는 내국인 보호와 지지를 이끌어 내기 위해 제시한 사회적 안전장치(Social Safeguard)는 우리가 벤치마킹할 필요가 있다. 내국인에게도 복합리조트의 카지노 시설을 출입을 허용하되 싱가포르 국민 및 영주권자에 대해 1일 싱가포르 100달러 (약 8만 원) 또는 연간 싱가포르 2000달러(약 160만 원)를 부과해 우발적인 카지노 이용을 제어하고 도박 중을 예방하도록 했으며 스스로를 억제할 수 없거나 경제적인 어려움에 있는 싱가포르 주민을 대상으로는 정부가 출입 금지를 명령할 수 있는 제도를 만들었다. 즉, 경제적 빈곤자, 사회 복지 대상자, 감독청 지정자, 신용불량자 들에 대한 입장을 금지하고 본인, 가족, 제3자에 의한 출입제한 요청을 받아들이며 내국인에 대해서는 카지노 이용을 위한 신용 대출을 제한했다. 또한 레저 범위를 넘지 않는 카지노 이용을 위해 정부는 청소년 시기부터 자기관리와 도박 중독을 예방하는 교육을 시행하도록 했다. 2013년 싱가포르 정부의 국가문제성도박위원회(NCPG)와 카지노감독기구(CRA)가 발표한 자료에 따르면 복합리조트 전후와 비교해 도박중독율은 1~2%로 변화가 없으며, 범죄 증가율도 감소해 카지노 도입에 따른 사회적 문제점은 없는 것으로 나타나고 있다.
둘째, 싱가포르 정부는 도입하고자 하는 관광인프라가 카지노는 아니며 ‘레저, 엔터테인먼트 및 비즈니스 구역’으로서 복합리조트라는 점을 명확하게 했다. 복합리조트 도입을 발표했던 리센룽 총리는 당시 언론 보도가 복합리조트 프로젝트가 싱가포르에 카지노 시설을 개설하는 것이라는 잘못된 인상을 주고 있다고 지적하면서 도입하고자 하는 것은 모든 관광인프라, 즉 호텔, 레스토랑, 쇼핑, 컨벤션 공간, 극장, 박물관과 테마파크를 갖춘 복합관광시설이라는 점을 분명히 했다.
마지막으로 싱가포르 복합리조트 도입 정책의 성공 요인은 정부의 효과적이며 일관성 있는 실행 능력에 있었다. 총리 이하 정부 공무원들의 결단력 있는 정책 추진과 주도적인 역할 아래 사회적 부작용을 최소화 시켜줄 사회적 안전장치의 제시와 국민들에 대한 설득 노력, 이해관계자들과의 합의 도출 그리고 복합리조트의 경제적 효과, 국가 브랜드에 미칠 영향 등을 종합적으로 판단하고 일관성 있게 추진한데서 찾을 수 있다.
문화적인 측면에서 싱가포르는 우리나라보다 보수적인 국가지만 투명하고 효과적으로 사회적 논의와 합의를 이끌어낸 점과 정책 추진에 있어 발상과 생각의 전환을 이루었다는 점은 중요한 시사점이다.
우리로서는 싱가포르 복합리조트 사례를 무비판적으로 받아들일 필요도 없으나 수용할 수 있는 부분을 검토하고 우리의 상황에 맞게 적용해가야 할 것이다. 우리가 갖고 있는 지정학적 이점과 K-Pop, 영화, 드라마 등 한류문화 콘텐츠의 경쟁력을 가미하면 보다 창조적이면서도 세계적인 경쟁력을 갖춘 한국형 복합리조트 도입이 가능할 것이다. 이를 위해서는 무엇보다도 복합리조트 도입을 위한 체계적인 전략 수립, 제도와 법규 개선 등 정부의 정책 추진 의지가 중요하며 우리 사회가 복합리조트의 필요성을 인식하고 합의점을 찾아가려는 성숙한 자세도 필요하다.

<2015년 3월 게재>

이연주
복합리조트산업발전포럼 연구원

복합리조트산업발전포럼(회장 박내회 숙명여대경영대학원장)은 복합리조트의 성공적인 모델을 연구하고 이를 효과적으로 도입하기 위한 제도적 방안 등을 모색하기 위해 2013년 5월 창립됐다. 현재 관광, 경영, 도시공학, 컨벤션, 디자인, 건축, 법제, 예술 분야의 전문가들이 참여해 학술 세미나, 전문가 초청 대담행사 등 다양한 활동을 하고 있다. (www.mice-irkorea.org)
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